Производство по исполнению функции государственного контроля и надзора

Исследование производства по исполнению функций контроля и надзора уполномоченными органами власти представляется сегодня крайне важным. Контрольно-надзорное производство осуществляется в различных областях, например, в финансово-бюджетной, предпринимательской, в области налоговых и трудовых правоотношений, в здравоохранении и образовании. Реализуются таможенный, транспортный, земельный, жилищно-коммунальный, банковский, страховой, валютный виды контроля и надзора. Отсутствие в настоящее время четкой регламентации контрольно-надзорных процедур, отлаженного механизма межведомственного взаимодействия и координации работы органов государственной власти между собой и с муниципальными органами, неэффективность применения риск-ориентированного подхода требуют комплексного исследования административного контрольно-надзорного производства.

Формой государственного управления в сфере предпринимательства являются контрольно-надзорные мероприятия органов власти. В настоящее время производству по исполнению функции государственного контроля и надзора за коммерческой деятельностью уделяется пристальное внимание, ведутся споры относительно необходимости и избыточности такого контроля. В условиях рыночных отношений контроль и надзор за предпринимателями выступает важным направлением деятельности органов государства и местного самоуправления, в связи с тенденцией вовлечения в хозяйственный оборот новых субъектов – представителей бизнеса.

Высказывается мнение, что сегодня затруднено удовлетворительное развитие экономики страны из-за отсутствия эффективной системы контроля и надзора за предпринимательской деятельностью. Зачастую в регионах и муниципальных образованиях акты, выданные по итогам проверок предпринимателей, признаются судом проведенными с нарушением норм закона. Большой нормативно-правовой пласт, дублирование полномочий и отсутствие разграничения контрольно-надзорных функций между органами федеральной, региональной и муниципальной ступеней обуславливают противоречивую административную и судебную практику. В этой связи проблема формирования действенного механизма государственного контроля в сфере предпринимательства составляет важную задачу государства.

Объектом исследования является контрольно-надзорная деятельность органов исполнительной власти. Предмет исследования – нормативное и организационно-правовое обеспечение производства по исполнению функции государственного контроля и надзора в предпринимательской сфере как одной из наиболее важной сферы государственного управления.

Цель исследования – выявить особенности контрольно-надзорного производства на примере предпринимательской сферы.

Для достижения цели исследования поставлен ряд задач: разграничить понятия «административный процесс» и «административные производства»; обозначить специфику функций государственного контроля и надзора за организациями и индивидуальными предпринимателями; представить нормативные и организационно-правовые основы производства по исполнению функций контроля  и надзора; определить последовательность действий при осуществлении контрольно-надзорных мероприятий, на основе исследования системы административных процедур; выявить проблемные вопросы специального порядка реализации контрольно-надзорных процедур в предпринимательской сфере.

Теоретическую основу составили труды отечественных специалистов в области административного права: Д.Н. Бахраха, С.М. Зубарева, П.И. Кононова, Б.В. Россинского, Н.Г. Салищевой, Ю.Н. Старилова, С.А. Старостина, Ю.А. Тихомирова и др.

Нормативно-правовая база исследования включает Конституцию РФ, федеральные конституционные законы (далее – ФКЗ), например, ФКЗ от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», Конвенцию № 81 Международной организации труда «Об инспекции труда в промышленности и торговле», федеральные законы (далее – ФЗ), в частности, ФЗ от 08 августа 2001 г. № 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей», ФЗ от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», а также подзаконные акты, например, Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти», Постановления Правительства РФ, административные регламенты, ведомственные правовые акты, акты рекомендательного характера, акты региональных и муниципальных органов.

В рамках эмпирической базы исследования использованы административная и судебная практика.

В процессе исследования применены методы: дедукция и индукция, анализ и синтез, описательный, проблемно-ориентированный подход. Формально-юридический метод предоставил возможность детально изучить технико-юридическую и нормативную стороны производства по исполнению функции государственного контроля и надзора. Системный метод способствовал решить задачу по изучению системы административных процедур. Особенности и различия общего и специального порядков контрольно-надзорных мероприятий выявлены с помощью сравнительно-правового метода.

Научная новизна исследования состоит в предложении рекомендаций по совершенствованию административных процедур контроля и надзора за предпринимательской деятельностью.

Работа состоит из введения, трех глав, шести параграфов, заключения и библиографического списка.

В доктрине разграничены понятия «административный процесс» и «административное производство», создан ряд их классификаций по различным основаниям. В классическом понимании административный процесс выражается в деятельности исполнительных органов власти и ДЛ, а также судей, урегулированной административно-процессуальными нормами. Административное производство является частью административного процесса. Они состоят из административных процедур как установленного административно-процессуальными нормами последовательного порядка (правил) исполнения компетентными органами управленческих действий в конкретной сфере общественных отношений на ежедневной основе.

Правовое обеспечение исполнения функций контроля и надзора представлено множеством федеральных и региональных законов и подзаконных актов, а также муниципальными нормативно-правовыми актами. Существенное влияние на формирование института контрольно-надзорной деятельности государства оказал Федеральный закон № 294-ФЗ, который помог сделать важный шаг на пути систематизации контрольных и надзорных процедур. Специальные законы, ведомственные акты и административные регламенты регламентируют особые предметы контрольно-надзорных мероприятий, раскрывают контроль и надзор в различных сферах предпринимательской деятельности.

Субъектами, осуществляющими административные процедуры в области госу­дарственного контроля и надзора, а также муниципального контроля выступают федеральные и региональные органы исполнительной власти, органы мест­ного самоуправления, что составляет организационно-правовую основу исполнения контрольно-надзорных функций.

Наиболее распространенной формой контроля и надзора является проверка. Основаниями для проведения проверок могут быть включение в план проверок, невыполнение требований государственных и муниципальных органов, нарушение прав иных лиц. Специальными формами контроля и надзора являются риск-ориентированный подход и режим постоянного кон­троля и надзора государством.

К сожалению, анализ правового регулирования и практики проведения контрольно-надзорного административного производства позволяет выделить блок проблемных вопросов. Наблюдается избыточное дублирование специальным законодательством норм Федерального закона №294-ФЗ. Специальные законы не раскрывают содержание и сроки контрольно-надзорных мероприятий в ходе процедур таможенного контроля, регионального строительного надзора. Следствием является расширительное толкование контрольно-надзорными органами своих полномочий, что противоречит закону. Для решения этих вопросов предлагаем устранить пробельные моменты в законодательстве, путем внесения изменений.

Проблемные вопросы связаны и с отсутствием нормативной фиксации процедур контроля Правительства РФ за приватизацией предпринимателями государственного и муниципального имущества, противоречивая судебная практика по вопросам регистрации ФНС изменений в ЕГРЮЛ лицом без доверенности. Оценка эффективности деятельности по количеству выявленных административных правонарушений; отсутствие единого понятия государственной регистрации, законодательной регламентации процедуры допуска и использования государственной авиации и аэродромов затрудняют осуществление контроля и надзора.

Выявленные проблемы обуславливают необходимость дальнейшего совершенствования административного производства по государственному и муниципальному контролю и надзору. Для этого предлагаем на федеральном уровне уточнить некоторые процедуры: по контролю за приватизацией государственного имущества также, как это уже сделано в г. Санкт-Петербург; внести приказом ФНС требование обязательного представления интересов ЮЛ на основании доверенности; утвердить административный регламент с процедурами допуска коммерческих организаций к перевозкам с использованием государственных воздушных судов и аэродромов.